l'Europe des Régions plutôt que l'Europe des Nations?

Introduction

Il s'agira dans cet article d'évaluer dans quelle mesure les Régions sont-elles la force motrice de l'Union européenne, en particulier dans les domaines économiquement cruciaux que sont l'innovation, la recherche et le développement.

Je commencerai par une brève analyse de la place accordée aux régions dans les politiques européennes. Je poursuivrai par un examen de la plus-value apportée par les régions dans les domaines choisis. Enfin je tirerai les conclusions qui s’imposent suite au développement réalisé.

1.La dimension régionale dans la politique de l’UE

Avant de s’attarder sur le domaine d’investigation choisi, il convient d’évoquer brièvement l’évolution de l’attention accordée aux régions par la législation européenne ainsi que de la politique qui leur est consacrée.

1.1. La politique de cohésion

En tant qu’instrument de solidarité financière, la politique de cohésion est considérée par beaucoup comme l’une des principales stratégies de l’UE. Cette politique fut entérinée dans les traités avec l’adoption de l’Acte unique européen en 1986. Elle se fonde sur l’hypothèse que la redistribution entre les régions les plus riches et les régions les plus pauvres en Europe est nécessaire afin de contrebalancer les effets d’une intégration économique avancée. Avec l’adhésion de dix nouveaux Etats membres en 2004, le développement du fossé entre les régions a doublé et les régions les plus bénéficiaires des fonds de cohésion sont maintenant situées en Europe centrale et orientale.

Au vu de ces changements dans le contexte européen, la politique de cohésion a été révisée en 2007, selon deux principes clés : la simplification des procédures et une plus forte concentration sur les zones d’intervention sélectionnées. Trois priorités nouvelles ont également été instaurées : convergence, compétitivité et emploi et enfin, coopération territoriale.

Par ailleurs, un nouvel instrument de coopération au niveau communautaire a été développé : les groupements européens de coopération territoriale (GECT). Leur objectif est de faciliter et promouvoir la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale entre ses membres. Un GECT peut être constitué d’autorités régionales, locales ou encore d’Etats membres. Ce projet permet aux autorités publiques de divers Etats membres de collaborer et de bénéficier de services conjoints sans que cela ne nécessite un accord international signé et ratifié par les parlements nationaux. Cependant, les Etats membres doivent accepter la participation de leurs entités membres.

D’autres initiatives ont aussi été développées, en collaboration avec plusieurs institutions européennes (JESSICA, JEREMIE, JASPERS,…).

Définitivement, bien qu’elle soit l’objet de nombreux débats principalement relatifs à son efficience, la politique de cohésion occupe une place très importante dans la politique et le budget européens. Elle est également le souffle financier qui permet à de nombreux projets de voir le jour, de se développer, de se propager et surtout de pousser l’Union européenne vers l’avant.

1.2. Le renforcement des régions par le Traité de Lisbonne

Il n’est pas insignifiant que le dernier traité adopté par l’UE et ses membres, le Traité de Lisbonne, prenne acte du rôle des régions comme fondement de la construction européenne. En effet, entré en vigueur le 1er décembre 2009, il renforce directement et indirectement le rôle des autorités locales et régionales dans le processus de décision. Les principes de subsidiarité et de multi-gouvernance sont désormais de plus en plus à l’ordre du jour. Aussi, le protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité du traité de Lisbonne prévoit-il dans son article 8, la possibilité pour le Comité des Régions d’invoquer la violation du principe de subsidiarité par un acte législatif devant la Cour européenne de Justice, et ce dans la limite des actes sur lesquels sa consultation est obligatoire. De plus, ajouté au traité de Lisbonne, le deuxième protocole sur la subsidiarité et la proportionnalité renforce encore la valeur de ces principes, notamment par la possibilité pour les parlements des 27 Etats membres de réagir à une proposition de la Commission dans un délai de huit semaines. En outre, pour la première fois, le Traité reconnait explicitement le principe d’autonomie locale et régionale et donne davantage de place aux collectivités locales. Finalement, il fait de la cohésion territoriale un objectif de l’UE puisque désormais, l’UE devra prendre en considération les conséquences locales et régionales des politiques communautaires.

1.3. Les apports des régions

Tout ceci traduit une prise de conscience croissante du fait régional et, parallèlement, une montée en puissance de l’échelon régional dans la gouvernance multi-niveaux. Il faut dire que la crise actuelle a souligné la pertinence d’une bonne gouvernance au niveau européen et la nécessité d’impliquer les autorités régionales et locales dans la conception et la mise en œuvre des stratégies européennes étant donné qu’elles sont chargées d’exécuter près de 70% de la législation européenne.

Néanmoins, bien que le principe de l’autonomie locale soit renforcé et institutionnalisé, cela ne signifie pas que la dynamique de régionalisation soit achevée. Pourtant, la crise de confiance à l’égard des institutions européennes nécessite que tous les niveaux du processus décisionnel se trouvent impliqués dans la mise en œuvre des politiques. Si les entités régionales varient selon de nombreux critères comme la taille, la population, les structures institutionnelles, les compétences et les pouvoirs financiers, elles partagent néanmoins toutes un même objectif fondamental : élaborer des politiques de façon démocratique et fournir des services aux citoyens à un niveau suffisamment petit pour être proche de leurs préoccupations et de leurs besoins et pourtant assez grand pour offrir des économies d’échelle. De la sorte, elles permettent de combler le fossé entre la vie institutionnelle de l’UE et celle de ses citoyens. Mais pas seulement. Les niveaux régionaux et locaux détiennent aussi et surtout des potentiels trop souvent oubliés et pourtant loin d’être négligeables. Une stratégie européenne efficace devrait tenir compte de la diversité du territoire européen afin de mieux exploiter les avantages relatifs et les capacités diverses. Suite à l’échec de la Stratégie de Lisbonne, l’UE l’a bien compris puisqu’elle a adopté la Stratégie UE 2020 considérant les autorités locales et régionales comme de vrais partenaires et non de simples intermédiaires . La légitimité et l’efficacité du fonctionnement communautaire et des politiques qui en découlent ne sont en effet garanties que par la contribution de tous les acteurs.

2. Les régions, l’innovation et la R&D

Pour affronter les défis actuels et futurs qu’ils aient une nature économique, environnementale ou sociale, l’innovation devra jouer un rôle crucial. L’UE en est consciente puisqu’elle en a fait l’une de ses priorités. Ainsi, entre 2007 et 2013, près d’un quart des fonds de développement régional de l’UE est octroyé au financement de projets innovants.

En tant qu’éléments essentiels de l’innovation, la recherche et le développement méritent également une attention particulière d’autant que d’une part, l’UE dans son ensemble se situe à un niveau inférieur (de dépenses en R&D) à celui de ses concurrents directs (tels que le Japon et les USA) et que, d’autre part, il existe d’importantes disparités entre les Etats membres et les régions de l’UE en ce qui concerne les dépenses accordées à la R&D.

Nous commencerons par évoquer quelques éléments généraux et théoriques relatifs aux liens qu’entretiennent les régions avec l’Innovation, la Recherche et le Développement. Nous poursuivrons en illustrant les potentialités régionales dans ce domaine et terminerons cette partie en s’attardant sur un domaine qui me semble essentiel pour l’avenir et dans lequel les Régions ont également un rôle non-négligeable.

2.1. Considérations générales

L’ « Union pour l’innovation », l’une des sept initiatives phares de la stratégie UE 2020 entend considérer l’innovation comme un système ouvert au sein duquel différents acteurs collaborent et interagissent . Il semble qu’après l’échec de la stratégie de Lisbonne, l’UE ait compris l’importance d’inclure les acteurs de terrains dans ce domaine essentiel à la croissance. En effet, l’environnement mondialisé actuel exige la promotion d’emplois à productivité élevée, le financement de systèmes sociaux dans notre société vieillissante et l’accès à la première position mondiale en termes de technologies propres et d’efficacité énergétique. Ces objectifs ne peuvent être atteints que par la science, la recherche et l’innovation. Or, se réinventant sans cesse afin d’être concurrentielles, les autorités locales détiennent une importance certaine pour « permettre la coopération et l’interaction entre les acteurs principaux de la R&D, c’est-à-dire l’éducation, la recherche et l’industrie, dans la mesure où elles sont les mieux à même d’exploiter la diversité, la créativité et les compétences locales permettant d’encourager l’innovation » . Une politique de R&D qui se veut efficace doit être basée sur la diversité et intégrer une dimension territoriale . Permettant de faire correspondre les idées aux besoins des citoyens, celle-ci est essentielle car elle fournit une base industrielle solide et diversifiée composée d’un mélange équilibré de grandes et de petites et moyennes entreprises dont l’Europe a besoin. Chaque région détient sa propre spécificité et capacité d’innovation et par conséquent son propre point de départ en matière d’innovation. Ceci doit être appréhendé comme une richesse essentielle à l’innovation et non comme une entrave.

Selon l’évaluation stratégique sur l’innovation et l’économie basée sur la connaissance en lien avec les fonds de cohésion , la capacité cognitive et novatrice des régions dépend de nombreux facteurs tels que la culture d’entreprise, les qualifications de la main-d’œuvre, les établissements d’enseignement et de formation, les services d’appui à l’innovation, les infrastructures de R&D et de TIC ainsi que la bonne gouvernance. C’est pourquoi, les régions d’Europe ne sont pas toutes égales du point de vue de leur capacité d’innover. Par conséquent, les stratégies de recherche et d’innovation diffèrent entre régions. De plus, presque tous les Etats membres comprennent des régions qui présentent divers niveaux de performance . L’Italie, l’Espagne et la République Tchèque apparaissent comme les pays les plus hétérogènes en ce sens.

Quoiqu’il en soit, une étude de l’Assemblée de Régions d’Europe, réalisée en 2009 a montré que ce sont les régions qui sont les mieux placées pour gérer la recherche appliquée tandis qu’un niveau de gouvernement plus élevé n’est adéquat que pour la prise en charge de la recherche fondamentale. Cette analyse prouve l’impact très positif de la décentralisation sur les résultats économiques de pays et des régions. En effet, un niveau supérieur de décentralisation est généralement lié à une croissance économique plus forte. La décentralisation favorise la recherche appliquée ou liée à l’industrie ainsi que le développement et dans une moindre mesure, également la qualité des universités.

2.2. Exemples concrets

Les exemples d’innovations régionales ne manquent pas. De nombreux projets ont déjà été mis en place, grâce à la créativité régionale et locale et au soutien financier européen. En voici quelques-uns.

Les régions du Royaume-Uni sont connues pour leur créativité. De l’architecture à la production vidéo, leurs créations font l’objet de beaucoup d’intérêts et d’exports internationaux. À titre d’exemple, la région du nord-ouest de l’Angleterre cherche à promouvoir le secteur numérique. La zone d’entreprises des média à Manchester travaille sans cesse à la recherche de nouvelles technologies.

En République Tchèque, la ville de Neratovice a lancé un bus à pile à combustible triple hybride. Ce TriHyBus, caractérisé par l’absence de bruit et de vibration est le produit d’un accord de coopération entre plusieurs instituts et permet désormais d’offrir aux passagers un mode de voyage plus agréable et plus respectueux de l’environnement.

Aux Pays-Bas, les experts de la Région du Brabant du Nord ont travaillé sur une technique de marketing basée sur la possibilité d’analyser les mouvements oculaires des êtres humains pour avoir une meilleure compréhension de la façon dont le cerveau traite les perceptions visuelles, outil puissant pour les sociétés de marketing. À partir de cette observation, les experts néerlandais ont mis en place Pseyecatcher, un instrument utilisé pour identifier des problèmes comme l’analphabétisme et la dyslexie. Le caractère innovant de cet outil se trouve dans le fait qu’il est à la portée d’utilisateurs non experts.

Orchestrée par la Région de la Guadeloupe, une plate-forme régionale de commerce électronique a été mise en place en mai 2005 afin de réduire l’handicap lié à l’éloignement de cette Région ainsi qu’à son marché limité. Il a permis d’amener ses entreprises à intégrer les technologies dans leurs modes de production, de gestion et de commercialisation.

À travers un partenariat entre des organisations publiques et privées, un système d’information a été développé par la Région de Crête qui permet de fournir aux fermiers et PME des informations par message écrit ou audio. L’objectif était de fournir des informations pertinentes et spécialisées aux gens vivant dans des milieux ruraux pour les aider à surmonter la division numérique qui les prive d’accéder aux informations dont ils ont besoin. Ce service gratuit a été créé par le partenariat du service public, du secteur de la recherche et du secteur privé des télécommunications.

Regroupant l’expérience de 8 régions de toute l’Europe, le partenariat MINI-Europe (Mainstreaming INnovative Instruments for SME development in Europe) vise particulièrement à améliorer la coopération et l’échange de connaissance entre les PME et les instituts de connaissance. Les partenaires du projet peuvent dès lors améliorer les mécanismes existant et en importer de nouveaux qui vont renforcer les infrastructures régionales de soutien à l’innovation.

Insistant également sur le rôle clé des PME, le projet ERMIS (Effective Reproducible Model of Innovation Systems) rassemble des régions européennes qui ont affronté une transformation économique et sociale importante au cours des deux dernières décennies et souffrent de la compétition croissante actuelle. Dans le cadre de ce projet, les membres cherchent à améliorer l’effet de levier des politiques d’innovation en développant une approche systémique effective impliquant tous les acteurs économiques et politiques liés aux PME.

En Italie, dans le Veneto, le laboratoire Nanofabrication Facility a contribué à redresser la région, touchée par la crise, en transmettant les connaissances technologiques et les résultats de la recherche industrielle à des sociétés locales. En effet, c’est l’un des premiers laboratoires européens appliquant la nanotechnologie à la production industrielle. Grâce à cette innovation l’économie locale a pu faire un grand pas en avant vers une production basée sur la connaissance. C’est un partenariat intensif avec les universités et sociétés locales qui a mené à son extension vers de nouveaux champs d’application.

Enfin, parmi les finalistes du regioStars awards 2010, l’on peut citer le projet RDM Innovation Dock pour son utilisation innovante de zones urbaines à l’abandon. Il consiste en la transformation d’un ancien chantier naval situé dans la périphérie de Rotterdam en un campus dédié à la science et aux technologies où l’industrie innovative et créative rencontre le monde de l’évaluation. Notons également que désormais, chaque année, l’ARE organise le « Prix ARE des régions européennes innovantes » pour mettre à l’honneur les actions des autorités régionales européennes qui ont stimulé, nourri et mis en œuvre des stratégies innovantes sur leur territoire.

Par ailleurs, de nombreux réseaux de régions se sont également mis en place afin de développer des synergies. L’on peut citer : ERRIN (European Region Research and innovation Network), ERIK (European region knowledge based innovation network), ERA-MORE (European Network of mobility centres), ECREINETWORK (European clusters and regions for eco-innovation and eco-investment network), RIBN (Research, Innovation and business network), E-RAIN (European regional agencies for innovation network),RAPIDE (Regional Action Plans for Innovation Development and Enterprise) ou encore ECRN (European Chemical Regions Network) qui a notamment mis en place le projet ChemClust, visant à permettre l’échange de bonnes pratiques dans le secteur chimique dans un souci d’amélioration de l’efficience.

Ces exemples illustrent combien les régions font largement, sinon prioritairement partie des acteurs essentiels au succès de l’« Union pour l’Innovation ».

2.3. L’innovation énergétique, indispensable à l’avenir

L’innovation comporte également un volet énergétique essentiel car le défi de l’énergie ne requière pas seulement une simple réduction des gaz à effet de serre, mais également une utilisation efficiente des ressources comme l’eau, le pétrole et la terre. Comme l’a déclaré, en avril dernier, Ricardo Cordoba, Président de GE Energy pour l'Europe de l'Ouest et l'Afrique du Nord, « il s'agit, de manière générale, de stimuler le développement de secteurs de production et de distribution de l'énergie plus économes en ressources en Europe ». Or, il faut noter que, jusqu’à présent, l'efficacité énergétique est l’un des éléments ayant montré le moins de progrès au sein de la stratégie « Energie 2020 » .

Une avancée significative en la matière ne semble pouvoir être enregistrée qu’en provenance du niveau régional et local puisque, d’ores et déjà, les régions, notamment de par leur proximité envers les citoyens, exercent une influence croissante sur la stratégie énergétique des territoires qu’elles englobent. En effet, sur le terrain, alors que souvent les décisionnaires nationaux ne parviennent pas à résoudre le problème de la sécurité énergétique, les régions ont déjà pris le relais dans bon nombre de cas. Une étude de l’ARE démontre que, à condition de jouir des compétences adéquates et de disposer de financements adaptés, les régions sont des acteurs essentiels pour tenter de résoudre le problème énergétique si bien que la quasi-totalité des régions ayant participé à cette étude considère l’énergie comme l’une de leurs principales priorités. A ceux qui diraient que les intentions sont bien belles mais les actions encore mieux, les régions européennes prouvent clairement le contraire puisque 77% d’entre elles ont déjà élaboré une stratégie régionale ou un plan d’action portant sur l'énergie durable. Lorsqu’elles ne possèdent pas de compétences directes en matière d’énergie, elles stimulent les marchés énergétiques au travers de politiques sectorielles telles que les transports, l’aménagement du territoire, les achats publics ou l’enseignement. Par ailleurs, elles peuvent mettre en place des campagnes efficaces de sensibilisation afin de créer une véritable citoyenneté énergétique et peuvent avoir la main sur des politiques, celles-ci allant de la réduction de l'utilisation de l’énergie à la promotion de la production décentralisée d’énergie, au moyen de sources peu polluantes. En outre, étant donné que certaines sources d’énergie renouvelables comme le soleil, le vent, la chaleur du sol, la biomasse, la marée ou encore la force hydraulique sont disponibles au niveau local, les autorités régionales et locales doivent veiller à ce que ce potentiel soit valorisé, en encourageant la production locale d’énergie verte pour la promotion de laquelle elles disposent de toute une série d'outils économiques (les achats publics, les tarifs de rachat ou les réductions d’impôt). Elles peuvent également jouer un rôle non-négligeable pour aider les communautés et l'industrie à s'adapter au changement climatique par le biais de politiques ciblées en matière d'infrastructure et d'aménagement du territoire. Finalement, une stratégie énergétique régionale bien pensée garantit la complémentarité des actions menées, ce qui n’est pas toujours le cas au niveau national.

Par ailleurs, l’étude de l’ARE met en avant un leadership régional important dans le cadre de la production d’énergie durable au point que de nombreuses régions peuvent être considérées comme des précurseurs en la matière. Ces autorités sous-nationales se sont souvent révélées être à l’avant-garde en adoptant plusieurs approches innovantes pour exploiter le potentiel énergétique local.

A titre d’exemple, en Allemagne, le Bade-Wutemberg a pour projet de créer 100 « Villages Bio-énergie », en recourant aux installations de biogaz afin de produire l'électricité et capter la chaleur perdue, générant ainsi d'importantes économies dans la région. D'autre part, la région de la Basse-Silésie, en Pologne, a accompli des progrès considérables dans le remplacement des vieilles centrales au charbon par de nouvelles installations de biogaz.

Ce sont les régions d’Europe septentrionale qui sont considérées comme les plus avancées dans la mise en œuvre de pratiques respectueuses de l’environnement. Cependant, il importe de souligner que de nombreuses régions ailleurs en Europe ont, elle aussi, atteint des niveaux assez élevés de production d’énergie renouvelable. 67% de l’électricité consommée dans la région d’Alba (RO) provient de la transformation de l’énergie hydraulique et du bois (déchets et copeaux de bois). En Styrie, près de 50% de l’électricité est produite par l’eau et la biomasse.

En outre, les pratiques imaginées par les régions les plus avancées s’étendent souvent aux régions les plus en retard. Ainsi, à la demande d’une autorité locale, une commission d’experts régionaux peut effectuer une visite de terrain dans une région hôte et ainsi compiler des recommandations sur les meilleures façons de mettre en œuvre le projet en question. De cette façon, des experts provenant des régions de pointe en termes d’énergies renouvelables peuvent découvrir des solutions dans des régions moins avancées .

Par ailleurs, les régions métropolitaines, telles que Bruxelles-Capitale ou l’Ile-de-France, ne disposent pas de ressources naturelles exploitables et recourent donc à l’incinération des déchets urbains. La région de Hampshire a également mis sur pied un réseau intégré de gestion des déchets pour la récupération d’énergie.

Conclusion

Expression de la diversité mais également de l’identité européenne, les Régions permettent, avant tout, de rapprocher des citoyens, une Europe souvent perçue comme abstraite et lointaine. Mais, leur rôle ne s’arrête pas là.

D’abord la globalisation renforce leur plus-value car elle met en exergue la nécessité d’une action cohérente et concertée des différents acteurs politique. En effet, la capacité européenne de s’adapter au nouveau contexte mondial est essentiellement basée sur le potentiel de ses territoires à réagir et interagir. Ensuite, bien plus qu’un simple plateau technique, une interface utile, elles sont le nouveau souffle du projet européen, comme le démontrent les exemples et études décrites précédemment. C’est à ce niveau que la plupart des innovations naissent, se développent et se diffusent.

De plus, les partenariats qui s’instaurent naturellement entre villes et régions d’Europe sont primordiaux. Ils permettent à la fois la diffusion de nouvelles pratiques et le développement de projets par delà les frontières. Aussi, comme l’exprime l’ARE dans la déclaration d’Istanbul 2010, « l’innovation découle des interactions entre individus et organisations, mais aussi de la recherche interdisciplinaire et du développement. Ces interactions dépendent principalement d’une proximité physique, parfois virtuelle, et bénéficient d’un environnement qui permet l’émergence et la mise en œuvre de nouvelles idées.»

L’efficience de cette dynamique régionale ayant été démontrée par les nombreux projets qui ont émergé de ce niveau ainsi que par les diverses études menées, il peut être affirmé que les gouvernements nationaux devraient, idéalement, se focaliser uniquement sur la prestation de services dans des domaines à externalités spatiales élevées ou à économies d’échelle substantielles alors que toutes les autres compétences, à savoir la prise de décisions (pouvoir législatif) et la mise en œuvre (pouvoir exécutif), devraient incomber aux autorités infranationales.

Dans cette optique, une stratégie de spécialisation intelligente a été avancée au sein des institutions européennes. Ainsi, la communication présentée le 6 octobre dernier par la Commission et complétant l’initiative une « Union pour l’Innovation » intitulée « La contribution de la politique régionale à une croissance intelligente dans le cadre de la stratégie UE 2020 » préconise une utilisation plus efficace des fonds régionaux européens pour permettre de promouvoir l’innovation et de rencontrer les objectifs de la stratégie UE 2020 en la matière. Cette communication formule toute une série de recommandations afin de lutter contre les disparités régionales et encourager des niveaux plus élevés d’investissements dans les régions dans le domaine de l’innovation.